Технические регламенты с требованиями в области охраны окружающей среды: возможности, проблемы, перспективы
Игнатьева И.А., профессор кафедры экологического и земельного права юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова, доктор юридических наук.
Задача технического регулирования в части обеспечения реализации требований в области охраны окружающей среды посредством принятия технических регламентов по объектам, которые могут отрицательно воздействовать на окружающую среду, не была решена в сколь-нибудь значащем объеме. Анализируются причины юридического характера, затруднившие применение Федерального закона «О техническом регулировании», в том числе относительно конкретизации и систематизации существующих требований в области охраны окружающей среды. Современный этап перехода к разработке и принятию технических регламентов Таможенного союза и ЕврАзЭС не исключает продолжения работ по совершенствованию законодательства в исследуемой сфере и созданию необходимых технических регламентов до принятия аналогичных им на межгосударственном уровне.
Ключевые слова: техническое регулирование, технический регламент, Таможенный союз, Евразийское экономическое сообщество (ЕврАзЭС), требования в области охраны окружающей среды, санитарно-эпидемиологические требования.
Technical regulations with requirements in the sphere of environmental protection: possibilities, problems and perspectives
The task of the technical regulation regarding maintenance of the implementation of the environmental requirements by adopting technical rules on objects, which may negatively affect the environment, has not been solved completely. This article analyzes the legal reasons that hindered the application of the Federal law «On technical regulation». A process of transition to the development of technical rules of the Customs union and EurAsEC takes place now. But this fact does not preclude the improvement of the legislation in the field of technical regulation and the creation of the necessary technical rules before making the similar of them on the interstate level.
Key words: technical regulation, technical rules, the Customs union, the Eurasian economic community (EurAsEC), the environmental requirements, sanitary and epidemiological requirements.
Последовательное и своевременное решение задач, поставленных Федеральным законом от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ «О техническом регулировании» (далее Закон о техническом регулировании) , в части разработки и принятия технических регламентов всегда было особо значимо для процесса реализации законодательства об охране окружающей среды и отдельных ее компонентов. Как известно, в этом законодательстве существенная роль принадлежит нормативно-техническим актам: как правило, именно они позволяют в конечном счете однозначно оценить, с одной стороны, качество окружающей среды, природных объектов и ресурсов, с другой — определить возможность и уровень допустимого воздействия на окружающую среду в процессе осуществления хозяйственной и иной деятельности. Подобные акты способны обеспечить доскональное соблюдение технических процедур и процессов, правильное заполнение форм и документов и т.п. По своему содержанию и направленности нормативно-технические акты (ГОСТы, СанПиНы, СНиПы, МУК и т.д.) — это документы, содержащие не правовые, а технические и технологические нормы и нормативы, различные количественные и качественные показатели . Они многочисленны и весьма разнообразны по форме. Имеются и сборники нормативно-технической документации, утверждаемые и издаваемые периодически различными ведомствами (например, Методические указания по определению концентраций химических веществ в воде централизованного хозяйственно-питьевого водоснабжения. Сборник методических указаний. МУК 4.1.646.1.660-96, утвержденные Госкомсанэпиднадзором России 31 октября 1996 г.). Наличие подобных актов и повышенная потребность в них при регулировании экологических отношений — одна из специфических характеристик экологического законодательства.
Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 52 (ч. 1). Ст. 5140. Использование текстов нормативных правовых и нормативно-технических актов, международных договоров осуществляется при информационной поддержке СПС «КонсультантПлюс».
Учебник «Теория государства и права» (под ред. А.С. Пиголкина) включен в информационный банк согласно публикации — Городец, 2003.
В теории права подробно исследована сущность технических норм (см., например: Теория государства и права: Учебник / Под ред. А.С. Пиголкина. М., 2006. С. 330 — 331). Природа и значение нормативно-технических актов по вопросам охраны окружающей среды подробно раскрыты в научных работах по экологическому праву. См., например: Петров В.В. Экология и право. М., 1981. С. 108 — 111; Голиченков А.К. Концепция развития санитарного законодательства // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 11. Право. 1990. N 6. С. 46 — 47; Голиченков А.К. Санитарный кодекс России: проблемы разработки проекта // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 11. Право. 1991. N 4. С. 46; Игнатьева И.А. Экологическое законодательство России и проблемы его развития. М., 2001. С. 108 — 111; Игнатьева И.А. Теория и практика систематизации экологического законодательства России. М., 2007. С. 43 — 44; Петрова Т.В. Техническое регулирование как часть системы правового регулирования отношений в сфере охраны окружающей среды // Экологическое право. 2005. N 1. С. 77 — 81; Петрова Т.В. Нормативные документы в области охраны окружающей среды: понятие, проблемы принятия и применения // Экологическое право. 2012. N 5. С. 18 — 23.
На фоне значительного многообразия и количества нормативно-технических документов идея их систематизации в технические регламенты, которые имеют четкие рамки и направленность, отрегулированные процедуры разработки, принятия и опубликования, определенные заранее сроки вступления в силу, конечно, будет выступать своевременной и оправданной. Тем не менее данное направление регулирования утрачивает в настоящее время свое практическое значение (при том, что в России пока остаются без изменений прежние юридические основания для технического регулирования): внутригосударственные технические регламенты последовательно заменяются техническими регламентами Таможенного союза (чаще всего национальные технические регламенты не применяются в Российской Федерации со дня вступления в силу технического регламента Таможенного союза, как это определено п. 3 ст. 5 Соглашения о единых принципах и правилах технического регулирования в Республике Беларусь, Республике Казахстан и Российской Федерации , но могут быть и официально признаны утратившими силу, как, например, Федеральный закон от 27 декабря 2009 года N 347-ФЗ «Технический регламент о безопасности низковольтного оборудования»); в перспективе — разработка технических регламентов ЕврАзЭС.
Специалистами уже озвучено мнение о нецелесообразности разработки национальных технических регламентов в условиях введения технических регламентов Таможенного союза (см.: Терещенко Л.К., Калмыкова А.В. Техрегулирование 2012. Инструментарий формирования единого экономического пространства // Журнал российского права. 2010. N 5. С. 122 — 127.
Соглашение о единых принципах и правилах технического регулирования в Республике Беларусь, Республике Казахстан и Российской Федерации (г. Санкт-Петербург, 18 ноября 2010 г.). Ратифицировано Федеральным законом от 27 июня 2011 г. N 152-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. N 5. Ст. 536.
Соглашением от 25 января 2008 г. «О проведении согласованной политики в области технического регулирования, санитарных и фитосанитарных мер» правительства государств — членов Евразийского экономического сообщества признали целесообразность проведения согласованной политики в области технического регулирования посредством, в частности, разработки и принятия технических регламентов ЕврАзЭС, устанавливающих обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования; обеспечения единства обязательных требований к объекту технического регулирования на территории своего государства; принятия единых правил проведения работ по техническому регулированию (ст. 2). Согласно ст. 5 указанного Соглашения технические регламенты ЕврАзЭС являются обязательными для государств Сторон и подлежат введению на территории государств Сторон в порядке, предусмотренном их законодательством.
Бюллетень международных договоров. 2012. N 8.
В соответствии со ст. 2 Соглашения о единых принципах и правилах технического регулирования в Республике Беларусь, Республике Казахстан и Российской Федерации технические регламенты Таможенного союза имеют прямое действие на таможенной территории Таможенного союза. Они разрабатываются только в отношении продукции, включенной в единый перечень, если в отношении такой продукции не приняты технические регламенты Евразийского экономического сообщества. В случае принятия технического регламента Евразийского экономического сообщества в отношении продукции, на которую принят технический регламент Таможенного союза, действие технического регламента Таможенного союза или соответствующей его части прекращается с даты вступления в силу технического регламента Евразийского экономического сообщества (ст. 4).
Примечательно, что в качестве основы для разработки технических регламентов ЕврАзЭС и технических регламентов Таможенного союза могут применяться в числе прочих документов национальные технические регламенты или их проекты в окончательной редакции, за исключением случаев, когда такие документы не соответствуют целям технического регулирования, в том числе из-за действия климатических, географических факторов или технологических проблем (ст. 5 Соглашения «О проведении согласованной политики в области технического регулирования, санитарных и фитосанитарных мер», ст. 4 Соглашения о единых принципах и правилах технического регулирования в Республике Беларусь, Республике Казахстан и Российской Федерации). Поэтому, как заключает М.А. Павлова, «содержание технических регламентов Таможенного союза во многом совпадает с содержанием национальных технических регламентов, что объясняется тем обстоятельством, что реформа технического регулирования одновременно была начата государствами в начале двухтысячных годов в формате подготовки ко вступлению во Всемирную торговую организацию и проводилась в соответствии с общими принципами снятия технических барьеров в торговле» . С учетом подобной тесной связи технических регламентов важно не перенести на межгосударственный уровень недостатки национального технического регулирования.
Павлова М.А. Техническое регулирование оборота товаров: торговые аспекты // Торговое право. 2012. N 7. С. 11 — 37.
Кроме того, на фоне принятия новых технических регламентов Таможенного союза диапазон нормативно-технического регулирования сферы охраны окружающей среды и природопользования в Российской Федерации выступает довольно узким: положений технических регламентов в этой части не так уж много.
Наиболее связан по содержанию с целями охраны окружающей среды и, в частности, такого ее компонента, как атмосферный воздух, технический регламент «О требованиях к выбросам автомобильной техникой, выпускаемой в обращение на территории Российской Федерации, вредных (загрязняющих) веществ», утвержденный Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 октября 2005 г. N 609 . Цели охраны окружающей среды, иногда также — жизни и здоровья животных и растений, других компонентов окружающей среды, ряд требований природоохранительного характера в той или иной степени сформулированы в техническом регламенте о безопасности зданий и сооружений (Федеральный закон от 30 декабря 2009 г. N 384-ФЗ ), Техническом регламенте о требованиях пожарной безопасности (Федеральный закон от 22 июля 2008 г. N 123-ФЗ ), техническом регламенте на молоко и молочную продукцию (Федеральный закон от 12 июня 2008 г. N 88-ФЗ ), Техническом регламенте на соковую продукцию из фруктов и овощей (Федеральный закон от 27 октября 2008 г. N 178-ФЗ ), Техническом регламенте о безопасности сетей газораспределения и газопотребления, утвержденном Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 октября 2010 г. N 870 , Техническом регламенте о безопасности колесных транспортных средств, утвержденном Постановлением Правительства Российской Федерации от 10 сентября 2009 г. N 720 . В большинстве указанных технических регламентов нормативные требования в области охраны окружающей среды и отдельных ее компонентов фрагментарны и недостаточно конкретны по содержанию. Иными словами, в подготовке технических регламентов Таможенного союза нормативно-техническому регулированию в области охраны окружающей среды и природопользования в Российской Федерации сложно выступить образцом регулирования, хотя оно было вполне оправданным и возможным начиная с 2002 г. Для того чтобы эта ситуация не отразилась на новом уровне технического регулирования, важно проанализировать факторы, сдержавшие процессы развития технического регулирования в рассматриваемой сфере. Прежде всего необходимо отметить, что изначально сфера охраны окружающей среды и природопользования не была акцентирована в Законе о техническом регулировании, что позволяло активизировать работы по упорядочению разветвленной системы разнообразных нормативно-технических документов в области охраны окружающей среды и природопользования. Более того, до внесения изменений в указанный Закон Федеральным законом от 1 мая 2007 г. N 65-ФЗ ныне утратившая силу ст. 8 прямо предусматривала принятие общего технического регламента по вопросам экологической безопасности.
Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 43. Ст. 4395.
Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. N 1. Ст. 5.
Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. N 30 (ч. 1). Ст. 3579.
Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. N 24. Ст. 2801.
Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. N 44. Ст. 4984.
Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. N 45. Ст. 5853.
Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. N 38. Ст. 4475.
В результате последующего введения в ст. 1 анализируемого Закона пункта 4 в 2007 г. определение особенностей правового регулирования в части охраны окружающей среды и отдельных ее компонентов основывалось на позиции элиминирования круга соответствующих объектов из объектов технического регулирования. С этого времени Федеральный закон о техническом регулировании не регулировал отношения, связанные с применением мер по охране почвы, атмосферного воздуха, водных объектов курортов, водных объектов, отнесенных к местам туризма и массового отдыха.
Федеральный закон от 01.05.2007 N 65-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О техническом регулировании» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. N 19. Ст. 2293.
Согласно новой редакции п. 4 ст. 1 Закона о техническом регулировании, действующей с 2011 г. , на сегодняшний момент данный Закон не регулирует отношения, связанные с разработкой, принятием, применением и исполнением требований в области охраны окружающей среды, за исключением случаев разработки, принятия, применения и исполнения таких требований к продукции или к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации.
См.: Федеральный закон от 21 июля 2011 г. N 255-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О техническом регулировании» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. N 30 (ч. 1). Ст. 4603.
Некорректность выбранной формы проведенного сужения области отношений, регулируемых Законом о техническом регулировании, заключается в том, что данный Закон производит изъятие из своей сферы части отношений, одновременно закрепляя широкий спектр исключений из этого изъятия. Получилось исключение из исключения, то есть, по сути, как раз разрешение правил технического регулирования к отношениям, связанным с разработкой, принятием, применением и исполнением требований в области охраны окружающей среды, в случае разработки, принятия, применения и исполнения таких требований к продукции или к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации, утилизации. Следовательно, таким замысловатым способом фактически очерчивается сфера, по которой согласно Федеральному закону от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» уже сформирован и развивается комплекс требований в области охраны окружающей среды (ранее — экологические требования). Неслучайно Т.В. Петрова в определении предметов технического регулирования — продукции и процессов, связанных с ней, — увидела «в совокупности хорошо известное и закрепленное в экологическом законодательстве понятие — «хозяйственная деятельность» .
Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 2. Ст. 133.
Петрова Т.В. Техническое регулирование как часть системы правового регулирования отношений в сфере охраны окружающей среды // Экологическое право. 2005. N 1. С. 80.
В соответствии со ст. 29 Федерального закона «Об охране окружающей среды», изложенной в редакции Федерального закона от 19 июля 2011 г. N 248-ФЗ, нормативными документами в области охраны окружающей среды устанавливаются обязательные для соблюдения при осуществлении хозяйственной и иной деятельности требования в области охраны окружающей среды к работам, услугам и соответствующим методам контроля; ограничения и условия хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую среду; порядок организации деятельности в области охраны окружающей среды и управления такой деятельностью. Собственно говоря, определение требований к продукции и разным стадиям хозяйственной деятельности — это и есть, по преимуществу, практическое наполнение требований в области охраны окружающей среды. Определение требований в области охраны окружающей среды согласно ст. 1 Федерального закона «Об охране окружающей среды» как предъявляемых к хозяйственной и иной деятельности обязательных условий, ограничений или их совокупности, установленных в том числе природоохранными нормативами и иными нормативными документами в области охраны окружающей среды, может означать фактически то же повторение технических норм в актах, разных по своей форме, но единой направленности.
Таким образом, устанавливая формально исключение из общих правил технического регулирования, Закон о техническом регулировании, при отсутствии в выбранной форме изложения правового установления прямоты и ясности, на самом деле определил сферу, где должны были элементарно дублировать содержание и технические регламенты, и акты с требованиями в области охраны окружающей среды. Такие повторы действительно получили распространение .
Достаточно сравнить содержание главы VII Федерального закона «Об охране окружающей среды» и Федерального закона от 30 декабря 2009 г. N 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» в части регламентирования воздействия зданий и сооружений на окружающую среду.
Симптоматично, что после идентичного «изъятия» из сферы правового регулирования Законом о техническом регулировании санитарно-эпидемиологических требований (п. 4 ст. 1) в ст. 1 Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» были внесены соответствующие изменения, учитывающие возможность разработки технических регламентов с санитарно-эпидемиологическими требованиями. Санитарно-эпидемиологические требования — это обязательные требования к обеспечению безопасности и (или) безвредности для человека факторов среды обитания, условий деятельности юридических лиц и граждан, используемых ими территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, транспортных средств; при этом указанные требования теперь устанавливаются как санитарными правилами, так и в отношении безопасности продукции и связанных с требованиями к продукции процессов ее производства, хранения, перевозки, реализации, эксплуатации, применения (использования) и утилизации, которые устанавливаются документами, принятыми в соответствии с международными договорами Российской Федерации, — техническими регламентами. Кроме того, принятие трех технических регламентов на продукцию было прямо обусловлено синхронным неприменением Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» в соответствующей части (см.: ст. 28 Федерального закона от 27 октября 2008 г. N 178-ФЗ «Технический регламент на соковую продукцию из фруктов и овощей», ст. 24 Федерального закона от 22 декабря 2008 г. N 268-ФЗ «Технический регламент на табачную продукцию», ст. 43 Федерального закона от 12 июня 2008 г. N 88-ФЗ «Технический регламент на молоко и молочную продукцию»).
Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 14. Ст. 1650.
Напротив, Федеральный закон «Об охране окружающей среды» до сих пор вовсе не решает вопрос о месте и роли технических регламентов в своем применении, равно как и вопрос о соотношении положений технических регламентов и других нормативно-технических документов, в которых содержатся требования технического характера в области охраны окружающей среды (для сравнения — в Экологическом кодексе Республики Казахстан выделен специальный раздел о техническом регулировании ).
См. подробнее: Игнатьева И.А. Теория и практика систематизации экологического законодательства. С. 290 — 291.
Вариант повторения логически неубедителен и практически неудобен, однако еще более проблемным выступает случай, когда вопросы реализации тех или иных требований в области охраны окружающей среды остаются без какой-либо регламентации и детализации. В такой ситуации общие фразы и абстрактные формулировки без привязки к скрупулезно прописанным техническим требованиям остаются без практического применения или, напротив, могут трактоваться при применении разноречиво, без должного обоснования.
Данный вариант реализации положений Закона о техническом регулировании, к сожалению, осуществлен в преобладающем числе существующих технических регламентов, так или иначе обращенных к деятельности и объектам, воздействующим на окружающую среду и ее компоненты. Ситуация обусловлена в значительной степени серьезными правовыми погрешностями в формулировках Федерального закона о техническом регулировании; именно они практически затруднили уяснение смысла и роли этого законодательного акта для эффективной реализации экологического законодательства.