Влияние либерализированной торговли на состояние окружающей среды стало одним из «недавно поднятых» вопросов, которые наиболее широко обсуждаются и дискутируются в области международной торговли. В настоящем модуле изучается взаимодействие мероприятий в области окружающей среды и ВТО, как посредством заключения соответствующих соглашений, так и институционными методами, а также обсуждается вопрос достаточности таких подходов. По завершении этого модуля вы будете обладать знаниями в области того, как сочетаются Соглашения ВТО и вопросы охраны окружающей среды, и сможете оценить основные аргументы в дебатах, касающихся торговли и охраны окружающей среды.
На протяжении ряда последних лет проходили многочисленные дебаты в отношении совместимости вопросов охраны окружающей среды и правил международной торговли. Сторонники многосторонней системы торговли утверждают, что цель ВТО – придать законченный вид и привлечь внимание к вопросам охраны окружающей среды. ВТО достигает этой цели за счет утверждения ряда правительственных мер в области охраны окружающей среды, которые в противном случае противоречили бы правилам ВТО, а также признавая необходимость разработки и подписания международных соглашений в области охраны окружающей среды. В более общих чертах, ВТО вносит свой вклад в экономический рост. В большинстве стран более высокий уровень экономического развития связывается с более высоким уровнем охраны окружающей среды. Кое-кто подвергает критике деятельность ВТО за ограничение количества мероприятий, которые могут быть использованы участниками организации в целях охраны окружающей среды. Например, группа экспертов ВТО по урегулированию разногласий, национальные запреты на импорт определенных видов товаров, основанные на том, что иностранные экспортеры не в состоянии обеспечить соответствие определенных стандартов в области охраны окружающей среды в связи с принятыми ими технологиями переработки и изготовления этих товаров, противоречат запрету Генерального соглашения по торговле и тарифам в части количественных ограничений. Как и в случае с другими многочисленными вопросами, возникающими при использовании многосторонней системы торговли, основной проблемой дебатов по вопросу охраны окружающей среды и торговли, остается то, каким образом можно достичь сбалансированного экономического эффекта от деятельности ВТО в отношении национальных правительств с ограничениями, установленными в результате такой деятельности на инструменты, применяющиеся для достижения стратегических целей.
ВТО рассматривает вопросы охраны окружающей среды в контексте двух основных тем:
1) общая взаимосвязь между либерализацией торговли и охраной окружающей среды; и
2) каким образом нормы и положения различных отраслей торговли соотносятся с международными соглашениями в области охраны окружающей среды и с политиками в области охраны окружающей среды, разработанными и применяемыми правительствами отдельных стран-участников организации.
Комитет ВТО по торговле и окружающей среде (Комитет по торговле и окружающей среде) является основным органом для обсуждения вопросов охраны окружающей среды, хотя эти вопросы также обсуждаются и другими органами ВТО, такими как Конференция министров ВТО, Генеральный совет и Комиссия уполномоченных по переговорам в отрасли. Кроме того, Секретариат ВТО организует проведение информационных программ в области торговли и охраны окружающей среды для развивающихся стран.
Многие из Соглашений ВТО и официальные документы содержат положения, имеющие непосредственное отношение к охране окружающей среды. Среди них:
Вводная часть к Марракешскому соглашению, утверждающему основные правовые документы Всемирной Торговой Организации («Соглашение ВТО»)
Положения о недискриминации Генерального соглашения по торговле и тарифам
Общие исключения из Генерального соглашения по торговле и тарифам
Общие исключения из Генерального соглашения по торговле и услугам
Соглашение о применении санитарных и фитосанитарных мер
Соглашение по техническим барьерам в торговле
Соглашение по сельскому хозяйству
Соглашение о субсидиях и компенсационных мерах
Соглашение стран — участниц ВТО об интеллектуальной собственности.
План действий ВТО в отношении охраны окружающей среды
Комитет по торговле и окружающей среде несет ответственность за изучение и анализ взаимосвязей между торговлей и окружающей средой по всем Соглашениям ВТО, включая обязательства в области товаров, услуг и интеллектуальной собственности. Комитет по торговле и окружающей среде дает рекомендации о внесении необходимых изменений в торговые соглашения.
Комитет по торговле и окружающей среде утвердил два основных принципа в своем подходе к вопросам охраны окружающей среды:
1) ВТО правомочна выносить решения только по торговым вопросам. Так как это не орган по охране окружающей среды, Комитет по торговле и окружающей среде решает лишь те вопросы, которые возникают, когда политики в области охраны окружающей среды начинают оказывать существенное влияние на торговлю. ВТО считает, что другие организации, обладающие более широким опытом в области охраны окружающей среды, способны более профессионально решать специальные вопросы, связанные с охраной окружающей среды.
2) При возникновении проблем их решения должны сочетаться с принципами торговой системы ВТО. Эти принципы основаны на обязательствах о недискриминации, прозрачности и последовательном сокращении количества торговых барьеров.
1) Взаимосвязь между ВТО и международными соглашениями в области охраны окружающей среды
При рассмотрении потенциального конфликта между торговлей и окружающей средой и, по сути, большинства вопросов, ВТО явно обозначила свое желание наладить международное сотрудничество в отношении вопросов, выходящих за рамки национальных масштабов. Вслед за этим организация активно выступила в поддержку многосторонних соглашений в области охраны окружающей среды как путь решения региональных и общемировых экологических проблем.
ВТО пытается препятствовать одностороннему решению этих вопросов, т.е. избегать того, чтобы государство независимыми методами решало проблемы, которые могут выходить за пределы границ данного отдельного государства. Прежде всего, учитывая, что согласно системе Генеральных соглашений по торговле и тарифам/ВТО, оптимальным способом решения общих проблем является международное сотрудничество. Во вторых, односторонние политики в области охраны окружающей среды могут реализовываться методами, которые противоречат коллективным принципам ВТО в отношении торговли. Односторонние действия государства могут привести к дискриминации, нарушающей существующие принципы торговли. Например, если Канада примет решение запретить импорт перьев птиц из США из-за того, что эти птицы являются вымирающими видами, США вправе подать жалобу в Орган ВТО по урегулированию разногласий, и не исключено, что эта жалоба может быть поддержана. ВТО ясно указала, что государства могут применять дискриминационные меры для того, чтобы обеспечить защиту окружающей среды, но в таком случае Канаде пришлось бы доказывать, что эти дискриминационные меры были предприняты из-за юридически обоснованного беспокойства по поводу охраны окружающей среды. Потому как не исключено, что данная порода птиц практически исчезла в Канаде, но при этом ее популяции в США весьма обширны. Если бы существовало международное соглашение, в котором подписавшие его стороны согласились бы запретить торговлю продуктами, перечисленными в списке вымирающих видов, тогда жалоба США не была бы удовлетворена. Наличие такого соглашения узаконило бы решение Канады о дискриминации при поддержке коллективного международного опыта и влияния.
Комитет ВТО по Торговле и окружающей среде утверждает, что международные соглашения в области охраны окружающей среды являются оптимальным способом решения экологических проблем. Из более чем 200 действующих в настоящее время многосторонних соглашений в области охраны окружающей среды (MEA) порядка 20 включают положения, регулирующие торговлю и позволяющие ряду стран при определенных обстоятельствах ограничивать торговые операции. Среди них Монреальский протокол по защите озонового слоя, Базельская Конвенция по торговле или транспортировке опасных отходов через международные границы и Конвенция о международной торговле видами, находящимися под угрозой исчезновения. В случаях, когда торговые операции являются непосредственной причиной возникновения экологических проблем, торговые ограничения могут быть одним из решений проблемы, но не единственным. Комитет по торговле и окружающей среде поддерживает анализ альтернативных вариантов решения этих проблем, включая помощь странам в приобретении технологий, не оказывающих пагубного воздействия на окружающую среду, обеспечивая финансовую помощь в целях обучения, содействуя развитию инфраструктуры и т.п.
На данный момент ни одно из действий, предпринятых странами в рамках многосторонних соглашений в области охраны окружающей среды в отношении торговых операций, не были оспорены системой ВТО. Предполагается, что такие конфликты будут нечастыми и вряд ли будут представлять собой проблему в ВТО, если участвующие в организации страны также подпишут соглашение в области охраны окружающей среды. Следует вспомнить, что Решение министров стран-участниц ВТО по торговле и охране окружающей среды ставит целью обеспечить взаимную поддержку международной торговой деятельности и политики в области охраны окружающей среды и гарантировать, что Соглашения ВТО всесторонне поддерживают использование законных средств и методов защиты окружающей среды. Следовательно, если международное соглашение в области охраны окружающей среды противоречит соглашению ВТО, то ВТО скорее всего займет позицию в пользу охраны окружающей среды.
2) Способы разрешения разногласий
Если страна-участник ВТО предприняла действия, связанные с торговой деятельностью, в рамках положений Многостороннего Соглашения в области охраны окружающей среды, а другая страна-участник ВТО направила по этому поводу жалобу, где должен рассматриваться этот диспут? Комитет по торговле и окружающей среде полагает, что если обе страны подписали многостороннее соглашение в области охраны окружающей среды (MEA), то они должны принять меры к урегулированию противоречий, используя положения MEA. Особые сложности возникают тогда, когда меры, связанные с торговой деятельностью в рамках MEA, применяются в отношении стран-участниц ВТО, не подписавших данного конкретного MEA. В этих обстоятельствах Комитет по торговле и окружающей среде считает, что положений ВТО об урегулировании разногласий будет достаточно для урегулирования проблем, которые могут возникнуть.
Процедуры ВТО по разрешению разногласий
Если одна из стран считает, что экспорт из другой страны наносит ущерб окружающей среде, то какие меры она вправе предпринять? Может ли она ограничить объем продаж из этой страны на свой внутренний рынок? Если да, то при каких обстоятельствах? В настоящее время определенных юридических толкований не существует, в основном потому, что эти вопросы пока еще не прошли проверку в правовых дебатах как внутри ВТО, так и за ее пределами. Но по данным анализа торговых соглашений ВТО и соглашений в области охраны окружающей среды за рамками ВТО, следует:
1. Прежде всего, обеспечить сотрудничество : заинтересованные страны должны попытаться наладить сотрудничество во избежание возникновения ущерба окружающей среде.
2. Страна, чьи интересы оказались под угрозой, вправе предпринимать действия (например, в отношении импорта) чтобы защитить свою собственную окружающую среду и экологию, но при этом не вправе проводить дискриминационные действия. В соответствии с Соглашениями ВТО, стандарты, налоги или прочие меры, применяемые в отношении импорта из другой страны, также должны применяться в равной степени и по отношению к собственным продуктам страны, подавшей жалобу («Национальный режим») и к импорту из всех других стран («режим наибольшего благоприятствования»).
3. Если другая страна также является одной из сторон [по данному MEA, который санкционирует такие меры] , то какие бы меры ни предпринимались страной, подающей жалобу, эти жалобы скорее всего не находятся в юрисдикции ВТО и подлежат разрешению на основании положений MEA.
4. А если другая страна не подписала [MEA]? В этом случае ситуация двусмысленная и подлежит разрешению путем дебатов. По положениям ряда соглашений в области охраны окружающей среды, страны, подписавшие соглашение, должны применять положения и требования этого соглашения даже в случае рассмотрения дел в отношении товаров и услуг, поставляемых из стран, не подписавших соглашение. Будут ли в данном случае нарушаться положения Соглашения ВТО, неизвестно, так как по состоянию на данный момент подобных вопросов на обсуждение ВТО не выносилось. Одним из вариантов решения проблемы могло бы стать изменение положений, которые бы однозначно определяли, что страны при определенных обстоятельствах вправе ссылаться на соглашение в области охраны окружающей среды, когда они предпринимают действия, оказывающие влияние на торговые операции страны, которая не подписала это соглашение. По мнению критиков, это позволит некоторым странам принудительно вводить свои экологические стандарты на территории других стран.
5. В случае, если какой-либо вопрос не охвачен положениями соглашения в области охраны окружающей среды, применяются положения ВТО. Соглашения ВТО объясняют два важных аспекта. Во-первых, на продукт не могут быть наложены торговые ограничения лишь по причине технологии его производства. Во-вторых, ни одна из стран не вправе требовать распространения стандартов, действующих на ее территории, на другие страны [1] .
Комитет по торговле и окружающей среде предпочитает, прежде всего, урегулировать разногласия путем попыток предотвращения их возникновения. Одним из важнейших инструментов предотвращения разногласий является координация политик MEA и Соглашений ВТО в ходе выработки в этих соглашениях положений в области торговой деятельности и положений об охране окружающей среды.
Эко-лейблы предоставляют потребителям информацию о степени влияния продукта на окружающую среду, обусловленного методами и технологией их производства, переработки, упаковки или транспортировки, а также информацию, касающуюся их использования потребителем и утилизации (также называемых жизненным циклом продукта). Использование эко-лейблов преследует ряд целей. Они дают производителям и поставщикам право гордиться тем, что они применяют экологически безопасные производства и технологии и дают потребителям возможность выразить свои экологические и социальные ценности при принятии решения о покупке. Кроме того, они могут помочь стимулировать производителей более тщательно соблюдать экологические нормы и стандарты.
Комитет по торговле и окружающей среде считает, что программы по применению эко-лейблов являются важными инструментами осуществления политик в области охраны окружающей среды. С точки зрения ВТО, основное требование программ использования эко-лейблов состоит в том, что эти практики не ведут к дискриминации между отечественными и импортными товарами, а также к дискриминации между импортом из или экспортом в различные страны, являющиеся торговыми партнерами. При условии выполнения требования о недискриминации, положения ВТО практически не налагают ограничений на выбор политик, посредством которых страна вправе защищать свою окружающую среду от ущерба, способного возникнуть в результате внутреннего производства или от потребления произведенных на внутреннем рынке или импортированных продуктов, даже при условии введения требований о применении эко-лейблов.
Ситуация с применением эко-лейблов вызвала ряд опасений в отношении их влияния на торговые операции. При условии корректного применения, прозрачность при подготовке, принятии и применении программ использования эко-лейблов способна смягчить эти опасения. Система использования эко-лейблов довольно однозначна в случае, когда эко-лейбл описывает процессы и методы, непосредственно связанные с конечным продуктом (например, продукт содержит в своем составе органически выращенные компоненты), но ВТО признает, что в отношении критериев нанесения эко-лейблов, касающихся прочих аспектов жизненного цикла продукта, которые непосредственно не связаны с самими характеристиками самого продукта (например, продукт произведен на фабрике, которая самостоятельно перерабатывает свои отходы) требуются дополнительные уточнения. Эти обсуждения должны проводиться в рамках Соглашения о технических барьерах на пути торговли.
Вопросы, касающиеся прозрачности и достоверности схем применения системы эко-лейблов, также стали возникать и вне ВТО. По данным Международного института устойчивого развития, прозрачность на стадии развития, включающая также и общественное мнение, на более поздних этапах помогает добиться доверия потребителей в том числе и посредством использования эко-лейблов. Для повышения эффективности эко-лейблов важно использовать законные и честные методы испытаний и сертификации продуктов, прежде чем наносить на них тот или иной эко-лейбл. Для этого многим развивающимся странам в ряде отраслей требуется техническая поддержка, включая проведение испытаний в области охраны окружающей среды, экологический аудит, анализ жизненного цикла продукта, сертификация и участие в международных технических комитетах.
Наряду с принципом недискриминации прозрачность является одним из основополагающих принципов ВТО. Одним из инструментов, используемых ВТО, является требование о том, что участники должны извещать ВТО обо всех новых торговых законодательствах, действиях или решениях. Комитет по торговле и окружающей среде проводит совместную работу с Секретариатом ВТО для сбора и классификации информации об экологических мерах в сфере торговой деятельности при помощи Центральной канцелярии уведомлений. Комитет по торговле и окружающей среде намерен сделать эту информацию доступной для всех стран-участников на основе общей базы данных.
Положения ВТО, применимые в отношении прозрачности экологических мер, связанных с торговой деятельностью, включают:
Генеральное соглашение по торговле и тарифам, Статья X по публикации и Администрация положений в области торговли
Соглашение ВТО о Технических барьерах на пути торговли (Статья 2)
Соглашение ВТО по Санитарным и фитосанитарным мерам (Статья 7 и Приложение B)
5) Экспорт товаров, запрещенные к продаже на внутреннем рынке
Вопрос экспорта товаров, запрещенных к продаже на внутреннем рынке, обсуждается Генеральным соглашением по торговле и тарифам/ВТО с начала 1980-х гг. Фактически это этическая проблема, присущая ряду стран, которые приняли решение экспортировать товары, которые нельзя продавать в внутренних рынках этих стран по причине того, что они наносят ущерб здоровью или окружающей среде. Такие продукты могут содержать пестициды, фармацевтические вещества, продукты питания, добавки, косметические продукты и т.п.
На встрече министров стран-участников Генерального соглашения по торговле и тарифам в 1982 г. было принято решение о том. что все страны-участники Генерального соглашения по торговле и тарифам (участвующие стороны) обязаны уведомлять Комитет Генерального соглашения по торговле и тарифам обо всех товарах, производимых и экспортируемых этими странами, чья продажа запрещена на отечественных рынках по причине того, что они наносят ущерб здоровью. Однако система уведомлений не была разработана и утверждена и вследствие этого в 1990 г. фактически перестала соблюдаться (хотя данное решение технически продолжает оставаться в силе). Страны весьма неохотно отчитывались о таких продуктах, которые они продолжали экспортировать, и как правило, уведомляли лишь о тех из них, экспорт которых они запретили самостоятельно.
В 1993 г. товары, запрещенные к продаже на внутреннем рынке, подпали под юрисдикцию Комитета по торговле и окружающей среде. Однако успех и в этом случае был минимальным. ВТО не желает дублировать функции других организаций, таких как, например, Базельская Конвенция о торговле или транспортировке опасных отходов через границы. Но Базельская Конвенция в основном занимается химикатами, фармацевтическими средствами и опасными отходами. В этом списке не присутствуют потребительские товары, считающиеся важным элементом, которые должны подпасть под юрисдикцию ВТО. В настоящее время ВТО, по всей видимости, уделяет первостепенное внимание импортерам опасных товаров, стимулируя использование программ технической поддержки, чтобы помочь развивающимся и неразвитым странам контролировать и отслеживать импорт продуктов, входящих в категорию опасных.
6) Взаимосвязь между либерализацией торговли и устойчивым развитием
В Брундтландском отчете от 1987 г., выполненном Всемирной комиссией по окружающей среде и развитию (Комиссия Брундтланд), впервые был применен термин «устойчивое развитие» для того, чтобы описать взаимосвязь между развитием человечества и окружающей средой. Он характеризуется как «развитие, ставящее целью удовлетворить нужны нынешнего поколения, не ущемляя при этом возможностей для будущего поколения удовлетворить свои собственные потребности. Оно направлено на обеспечение текущей продуктивности эксплуатации природных ресурсов и на сохранение всех видов и разновидностей фауны и флоры.»
Комитет по торговле и окружающей среде полностью принимает точку зрения о том, что либерализация торговли не противоречит возможности устойчивого развития. В случае с развивающимися странами снятие торговых ограничений может обеспечить получение доходов, необходимых для поддержания и осуществления деятельности, направленной на охрану окружающей среды. Вместе с тем ВТО предпринимает попытки предотвратить возможность использования странами экологических мероприятий в качестве скрытых торговых ограничений против развивающихся стран.
Критики отмечают, что в то время как стратегии, направленные на либерализацию рынка, могут быть эффективными и способствовать росту прибылей, этот рост не всегда связан с охраной окружающей среды. Торговля и устойчивое развитие в этом отношении, однако, взаимосвязаны, поскольку они сокращают масштабы бедности. В Брундтландском отчете бедность определяется как одна из важнейших причин экологической деградации на основании того, что более активный экономический рост, отчасти вызванный ростом объемов международной торговли, способен производить ресурсы, необходимые для того, чтобы сокращать масштабы того, чему отчет дает определение как «распространение бедности».
Экономические прения, демонстрирующие связь между торговой деятельностью и устойчивым развитием
ВТО считает, что в условиях налаженной рыночной экономики цены отражают относительный дефицит ресурсов и потребительские предпочтения, что, в свою очередь, способствует эффективному распределению ресурсов. Однако выгода от увеличения этой эффективности может снизиться, если рыночные цены не смогут покрыть вред, наносимый деятельностью, приводящей к ущербу окружающей среде. Тогда цены на продукты будут вводить в заблуждение и окажутся неспособными обеспечивать оптимальное использование ресурсов окружающей среды. Далекие от реальности цены (вызванные, помимо прочего, еще и торговыми ограничениями) способствуют уменьшению запасов истощимых природных ресурсов и недостаточно широкому использованию альтернативных ресурсов. В итоге эта ситуация приводит к возникновению новых экологических проблем и способствует чрезмерному использованию экологически вредных практик и технологий. Либерализация торговли помогает разрешить эти проблемы за счет сохранения цен на объективно обоснованном уровне.
Комитет по торговле и окружающей среде рекомендовал увеличивать количество и масштабы мер, направленных на сохранение окружающей среды, за счет обеспечения широкого доступа развивающимся странам на мировые рынки и более тщательное исследование связи между либерализацией торговли и благоприятными последствиями для окружающей среды.
Точка зрения многих специалистов по проблемам окружающей среды состоит в том, что торговля сама по себе опасна для окружающей среды. Считается, что компаниями, торгующими на свободном рынке, движет желание увеличить прибыль, обеспечить большее количество рабочих мест, поднять объемы производства и потребления. Они практически не беспокоятся о том, какой ущерб такая деятельность наносит людям, животным, растениям и природе в целом. Экономическая деятельность с подобной экологической точки зрения:
Вызывает загрязнение окружающей среды;
Поощряет быстрое истощение невозобновляемых ресурсов, таких как ископаемые виды топлива и минеральные
ресурсы; и
Эксплуатирует возобновляемые ресурсы, такие как вода, воздух и леса, не позволяя им восстанавливаться необходимыми темпами.
Вместе с тем компании, торгующие на свободном рынке, столь же мало внимания уделяют последствиям своих экологических мероприятий. Эти мероприятия:
Создают излишние барьеры на пути торговли (что создает экономические трудности и делают охрану окружающей среды еще более сложной задачей);
Создают юридические лазейки, способствующие процветанию протекционизма под маской озабоченности вопросами сохранения окружающей среды; и
Поощряют односторонние действия государств, в отношении которых появляется возможность злоупотребления для защиты протекционистских интересов. Даже в тех случаях, когда односторонние меры применяются из самых лучших побуждений, критики начинают говорить о том, что такие единовременные, ограниченные мероприятия в недостаточной степени способствуют долговременным многосторонним изменениям.
План мероприятий в области охраны окружающей среды, утвержденный ВТО, основан на прагматичном подходе и при решении основных вопросов, которые могут привести к потенциальному ущербу экологии, уделяет основное внимание сотрудничеству и уважению букве закона посредством подписания и соблюдения мультинациональных конвенций по охране окружающей среды. Приведенные в данном разделе соображения имеют целью продемонстрировать, что сама по себе торговая деятельность по сути своей не наносит ущерба окружающей среде, хотя и способна усугублять отрицательные и наносящие ущерб экологии тенденции. Несмотря на то, что ВТО предпринимает попытки препятствовать ухудшению экологической ситуации, которая является побочным продуктом торговой деятельности, ключом к спасению экологии является грамотное управление. Тщательно разработанные и строго контролируемые национальные политики, направленные на устойчивое развитие, формируют основу для более чистой планеты. Суммарная польза становится даже еще более существенной, если за счет сотрудничества, обмена информацией и технологиями эти национальные политики образуют основу для возникновения обязательств в области регионального и многостороннего руководства и контроля состояния окружающей среды.